I nuovi verbali ispettivi del ministero del lavoro e delle politiche sociali

L'art. 33 del Collegato Lavoro, in particolare, sostituendo il testo originario dell'art. 13 del D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004, fornisce al personale ispettivo un'apposita e specifica modulistica "unica e unitaria", finalizzata a garantire l'uniformità dell'azione ispettiva sia nei riguardi dei contenuti che nella veste grafica. E' stato chiarito inoltre dalla Circolare ministeriale n. 41 del 9 dicembre 2010, che oltre all'obbligatorietà dei nuovi modelli di verbalizzazione, l'art. 33 in commento debba trovare applicazione nei riguardi di tutti gli accertamenti in corso alla data del 24 novembre 2010, anche se sono già stati rilasciati verbali di primo accesso ispettivo e/o interlocutori, se non ancora oggetto di verbale conclusivo.

Un'analisi accurata di quelli che sono gli argomenti trattati dalla circolare in esame ci permettono di cogliere l'intenzione della stessa di fare il punto della situazione e di impartire allo stesso tempo al personale ispettivo alcune rilevanti istruzioni in ordine all'intervenuta "procedimentalizzazione" dell'attività ispettiva.

L'art. 33 del Collegato Lavoro riscrive integralmente l'art. 13 del D.Lgs n. 124/2004, concernente il provvedimento di diffida disposto dal personale di vigilanza nei confronti del datore di lavoro nel caso di "constatata inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale". Occorre sottolineare che la nuova disposizione normativa oltre a disciplinare il potere di diffida, scandisce le diverse fasi del procedimento di ispezione: in particolare viene ribadito che il personale ispettivo, previo adempimento dell'obbligo di qualificarsi esibendo il tesserino di riconoscimento all'atto di ogni accesso ispettivo, accede sui luoghi di lavoro nei modi e nei tempi consentiti dalla legge; viene imposto altresì l'obbligo di conferire ove possibile con il datore di lavoro o un suo preposto e di avvertirlo della facoltà di farsi assistere da un consulente del lavoro o da altro professionista abilitato.

Il secondo punto su cui viene posto l'accento dalla Circolare in commento riguarda il "nuovo verbale di primo accesso ispettivo", e in particolare in relazione alle sue modalità di redazione, evidenziandone gli elementi costitutivi a carattere tassativo. In primis viene stabilito che il verbale di primo accesso ispettivo deve formarsi necessariamente prima della conclusione dell'accesso stesso e che debba poi essere consegnato obbligatoriamente al datore di lavoro o ad atro soggetto fisicamente presente all'ispezione: l'eventuale mancata consegna del verbale di primo accesso dovrà essere giustificata dall'assenza di soggetti idonei a riceverlo o ad un loro rifiuto o da altre circostanze che dovranno essere espressamente menzionate nel verbale.

Il verbale di primo accesso dovrà contenere tutti gli elementi essenziali previsti dalla norma, a cominciare dalla "identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione della modalità del loro impiego": in tali casi l'identificazione dettagliata dei soggetti è richiesta solo qualora si tratti di lavoratori non risultanti dalle scritture obbligatorie, dei qual si voglia contestare l'irregolare costituzione del rapporto di lavoro; per quanto riguarda invece il personale risultante dai documenti obbligatori, di cui non si debba verificare la regolarità sotto altri profili, è consentito procedere all'identificazione "per relationem", rinviando nel verbale di primo accesso alle generalità riportate nella documentazione aziendale.

Per quanto concerne poi l'acquisizione delle dichiarazioni dei lavoratori, la nota ministeriale pone la possibilità per gli ispettori, di acquisirle anche sulla base di una "campionatura significativa" dei lavoratori, effettuata sulla base delle mansioni svolte e ai modelli organizzativi aziendali, qualora per ragioni di dimensioni aziendali non sia possibile intervistare tutto il personale impiegato: il personale ispettivo provvederà poi ad esplicitare nel verbale i criteri scelti per l'individuazione del campione.

All'interno del verbale dovrà poi esserci una puntuale descrizione delle attività lavorative svolte dai lavoratori individuati al momento dell'accesso ispettivo e in particolare:

-          delle modalità di impiego dei lavoratori trovati intenti al lavoro,

-          delle mansioni svolte dagli stessi lavoratori,

-          dell'abbigliamento o tenuta da lavoro, indossate dai lavoratori presenti,

-          delle attrezzature o macchine utilizzate dai lavoratori nell'esplicazione delle proprie attività lavorative.

La nota ministeriale aggiunge a tal proposito che tale puntuale descrizione è di particolare rilievo dal momento che il verbale di primo accesso ispettivo, in quanto atto pubblico, fa fede fino a querela di falso della sua provenienza, delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesti essere avventi in sua presenza.

In secondo luogo il verbale di primo accesso dovrà contenere la "specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo", dando indicazione:

-          del sopralluogo effettuato,

-          dell'organizzazione dell'impresa,

-          dell'acquisizione delle dichiarazioni , sia da parte dei lavoratori trovati presenti, sia da parte del datore di lavoro o da chi lo assiste,

-          della eventuale acquisizione o esame di documentazione.

Valgono a riguardo delle precisazioni: in primis la Circolare stabilisce che nell'annotare le eventuali dichiarazioni del datore di lavoro, il funzionario ispettivo dovrà specificare altresì di aver provveduto ad avvisare lo stesso datore di lavoro della possibilità di farsi assistere da un consulente del lavoro  da altro soggetto abilitato; per quanto riguarda invece le richieste informative e documentali utili "al proseguimento dell'istruttoria finalizzata all'accertamento degli illeciti", la Circolare precisa che il verbale di primo accesso è da considerarsi fondamento dell'acquisizione dei documenti, ferma restando la possibilità di porre in essere ulteriori richieste in caso di accertamento complesso e prolungato, effettuato attraverso un apposito verbale interlocutorio.

Qualora l'accertamento si riveli complesso e prolungato nel tempo o si sollevino ulteriori esigenze informative per la continuazione delle indagini, il personale ispettivo potrà procedere a notificare al datore di lavoro un apposito "verbale interlocutorio", con il quale si da conto del fatto che gli accertamenti non sono ancora giunti a conclusione, rappresentando così ulteriore presupposto per l'adozione dei successivi eventuali provvedimenti sanzionatori contenuti nel susseguente verbale unico di accertamento e notificazione.

Tale verbale qualora venga redatto deve riportare:

-          la descrizione completa delle ulteriori attività di indagine compiute,

-          l'indicazione della documentazione di lavoro eventualmente esaminata o acquisita,

-          la richiesta di eventuale ulteriore documentazione o informazioni,

-          l'espresso avvertimento che gli accertamenti sono ancora in corso.

La Circolare ministeriale si sofferma sulle modificazioni introdotte all'art. 13 in tema di potere di diffida obbligatoria a regolarizzare le violazioni sanabili e conseguente ammissione al pagamento della sanzione in misura pari al minimo di legge ovvero ad un quarto della sanzione stabilita in misura fissa.

Gli scopi della previsione di un provvedimento di diffida si possono ritrovare innanzitutto nella necessità di snellire l'attività di vigilanza svolta dagli uffici a ciò preposti, nella possibilità di premiare il comportamento collaborativo del trasgressore e quindi utilizzare la diffida come incentivo alla regolarizzazione e come valido strumento di contrasto al lavoro sommerso.

In merito il Ministero ha confermato che la diffida è condizione di procedibilità per l'adozione di qualsiasi provvedimento sanzionatorio in relazione a violazioni sanabili, ed è quindi atto obbligatorio prima di ogni contestazione riferita a condotte ancora materialmente rimediabili e sottolinea come i destinatari di tale provvedimento sono "il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido": quindi in presenza di più corresponsabili, l'ottemperanza alla diffida da parte di uno permette a tutti di accedere al pagamento della sanzione ridotta, ma il procedimento si estingue solo con il pagamento delle somme da parte di ciascun responsabile.

La nuova formulazione della norma impone termini precisi e perentori per la regolarizzazione delle violazioni: la nuova normativa prevede che, a conclusione degli accertamenti ispettivi, qualora siano constatate inosservanze ancora materialmente sanabili di norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale e, dalle stesse inadempienze, derivino sanzioni amministrative, il personale ispettivo provvede a diffidare il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido a ripristinare l'ordine giuridico violato, concedendo un termine di 30 giorni per l'adempimento.

Se il trasgressore ottempera alla diffida, è ammesso -entro i 15 giorni successivi alla scadenza dl termine concesso per regolarizzare- al pagamento della sanzione nella misura del minimo edittale previsto dalla legge o di un quarto della sanzione, se stabilita in misura fissa. La nota ministeriale afferma che il termine complessivo di 45 giorni è comunque da ritenersi perentorio.

L'ottemperanza alla diffida, unitamente al pagamento della sanzione  nella misura agevolata, estingue il procedimento sanzionatorio, "limitatamente alle inosservanze oggetto di diffida". Viceversa, trascorso infruttuosamente il termine finale, con inottemperanza alla diffida oppure venga riscontrato dal personale ispettivo il mancato pagamento della sanzione ridotta, il verbale unico produrrà automaticamente gli effetti della contestazione e notificazione di illecito amministrativo.

Il pagamento tardivo, effettuato oltre il quarantacinquesimo giorno dalla notifica del verbale unico, non estingue il procedimento sanzionatorio, ma il Direttore della Direzione provinciale del lavoro ne potrà tenere conto nell'adozione dell'ordinanza che conclude il procedimento, potendo anche archiviare gli illeciti comunque regolarizzati se il ritardo nel pagamento è "ragionevolmente circoscritto" o "determinato da obiettive ragioni" esplicitamente motivate dal trasgressore o dall'obbligato solidale.

Circa poi la titolarità del potere di diffida la Circolare ministeriale evidenzia l'estensione di tale potere agli ispettori e funzionari amministrativi di enti ed istituti previdenziali e agli ufficiali e agenti della polizia giudiziaria, per le violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale punite con sanzione pecuniaria amministrativa da essi rilevate; vale a dire che laddove nel corso di accertamenti, tali soggetti dovessero rilevare inosservanze della normativa sanabili, avranno l'obbligo di adottare il procedimento di diffida obbligatoria, formalizzandola nel verbale di accertamento e notificazione.

Si può dunque affermare che tutti gli organi di vigilanza citati, nelle ipotesi in cui evidenziano violazioni amministrative per le quali trovi applicazione l'istituto della diffida, saranno tenuti ad utilizzare tale strumento, quale vera e propria condizione di procedibilità per l'irrogazione delle relative sanzioni.

Tanto l'ammissione alla procedura di regolarizzazione dopo la diffida, quanto la contestazione delle violazioni amministrative, avvengono con lo stesso atto che è il "verbale unico di accertamento e notificazione", che si redige nei confronti del trasgressore e dell'eventuale obbligato in solido.

Secondo quanto previsto dal comma 4, del nuovo art. 13, alla diffida ed alla contestazione degli illeciti amministrativi il personale ispettivo provvede esclusivamente con la notifica di un unico verbale di accertamento e notificazione.

La Circolare ministeriale evidenzia come la funzione del verbale unico risulta essere quella di racchiudere in un unico atto di natura provvedimentale la constatazione e notificazione di tutti gli illeciti riscontrati dagli organi di vigilanza, al fine di evitare la redazione di una molteplicità di provvedimenti.

Per consentire la regolarizzazione delle violazioni accertate, nonché la contestazione delle violazioni amministrative, il verbale unico va notificato al trasgressore o all'eventuale obbligato in solido ovvero a ciascun trasgressore nel caso di pluralità di soggetti concorrenti all'illecito.

Riveste particolare importanza a riguardo l'aspetto concernente la decorrenza dei termini per la contestazione/notificazione del verbale unico: il termine di 90 giorni decorre dal momento in cui "si sono conclusi gli accertamenti nel loro complesso, comprendendo, anche i tempi tecnici ragionevolmente utili e necessari per l'analisi, l'elaborazione e la verifica degli elementi formati e raccolti".

Per sapere quindi se un'ispezione si è conclusa effettivamente nei termini di legge occorre tenere presente il momento nel quale l'ispettore ha acquisito tutti i dati necessari per definire l'accertamento.

L'accertamento si realizza quindi con il compimento di tutte le indagini necessarie al fine della piena conoscenza di esso e della congrua determinazione della pena pecuniaria.

Riguardo ai contenuti, il comma 4 dell'art. 13 del D.Lgs. n. 124/2004, pone l'accento sulla motivazione del provvedimento che dovrà riportare fedelmente gli esiti dettagliati degli accertamenti, indicando puntualmente le fonti di prova degli illeciti e tutto ciò in applicazione del principio di ragionevolezza e trasparenza dell'azione amministrativa.

E' proprio attraverso la "dettagliata indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dei verbalizzanti" che i destinatari del verbale unico conclusivo degli accertamenti acquisiscono la certezza della completezza delle verifiche ispettive: a soddisfazione di tale esigenza di conoscenza, la contestazione delle violazioni deve trovare il proprio fondamento in una specifica e circostanziata indicazione delle fonti di prova.

La Circolare, a tal proposito, ribadisce che le dichiarazioni del lavoratore al quale si riferiscono gli accertamenti non è da considerarsi di per sé sola prova, ma elemento indiziario, liberamente valutabile: infatti per poter acquisire valenza probatoria essa deve essere confermata e sostenuta da altri elementi documentali e dichiarativi.

Risulta poi indispensabile indicare nel verbale tutti gli eventuali elementi documentali che sono ritenuti idonei a dimostrare la sussistenza degli illeciti, ad eccezione delle fonti di prova che riguardano le violazioni di natura penale per le qual trova applicazione l'art. 329 c.p.p..

Da ultimo la Circolare precisa che nel verbale unico di accertamento debba essere contenuta "l'indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione"; si fa espressamente riferimento ai due strumenti di impugnazione del verbale: gli scritti difensivi al Direttore delle Direzione provinciale del lavoro e il ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, quando si tratta di sussistenza o qualificazione dei rapporti di lavoro.

Si precisa al riguardo che il termine di 30 giorni nel quale essi devono essere proposti è da intendersi "unico e certo" e che la decorrenza di tale termine va individuata in base alla tipologia di violazioni amministrative contestate con verbale, e quindi:

-          qualora nel verbale unico siano contestati esclusivamente illeciti diffidabili, il dies a quo per la presentazione del ricorso decorrerà dopo i 45 giorni (30 fissati per la regolarizzazione delle inosservanze e 15 stabiliti ai fini del pagamento della sanzione minima);

-          nell'ipotesi in cui il verbale unico contenga solo illeciti non diffidabili, contestati ai sensi dell'art. 14 della L n. 689/1981 e dunque autonomamente impugnabili, il termine di 30 giorni per la proposizione del ricorso decorrerà dal momento della ricezione della notifica stessa;

-          laddove nel verbale unico siano contestati illeciti diffidabili e non, si ritiene opportuno fissare un unico momento temporale a far data dal quale promuovere il ricorso stesso, quindi decorsi i 45 giorni.

Si tenga presente che , ove al verbale di primo accesso ispettivo non faccia seguito alcun provvedimento sanzionatorio, l'ispezionato dovrà venire  conoscenza di ciò mediante apposita "comunicazione di regolare definizione degli accertamenti" contenente l'esplicita indicazione di come allo stato degli atti non siano emersi elementi di irregolarità idonei a comprovare la sussistenza degli illeciti.

La Circolare ministeriale, infine, evidenzia come alla luce delle novità apportate dall' art. 33 della Legge n. 183/2010, si sia ritenuto necessario elaborare una modulistica, unica ed unitaria, che garantisca l'uniformità, sia nei contenuti sia nella veste grafica dei verbali, che i funzionari ispettivi hanno l'obbligo di redigere nel corso dell'attività di vigilanza; il personale di vigilanza, in particolare, sarà tenuto ad utilizzare esclusivamente tale modulistica (verbale di primo accesso ispettivo, verbale interlocutorio, verbale di accertamento e notificazione, comunicazione di regolare definizione degli accertamenti).

Per quanto riguarda la struttura del nuovo "verbale unico di accertamento e notificazione", esso si compone di tre pagine, contenenti gli elementi di base della verifica ispettiva ed alcune avvertenze, e di cinque sezioni.

La parte "descrittiva" del verbale contiene il nominativo del soggetto ispezionato, con l'indicazione delle posizioni contributive INPS, INAIL, l'indicazione del numero di iscrizione alla C.C.I.A.A., del contratto collettivo applicato, del professionista abilitato o del centro servizi dell'associazione di categoria che assiste il datore di lavoro, la generalità dei responsabili aziendali, le generalità dell'obbligato in solido per contributi e premi assicurativi, nonché le generalità dell'obbligato in solido per le sanzioni amministrative.

In esso devono inoltre essere indicate:

-          le generalità dei soggetti presenti durante l'accesso ispettivo,

-          la sede di lavoro oggetto di accertamento ed i periodi riguardanti l'accertamento,

-          i documenti visionati durante gli accertamenti,

-          le attività esercitate dal datore di lavoro,

-          le risultanze dell'accertamento.

La parte "avvertenze" invece contiene delle precisazioni  in ordine ai separati provvedimenti che potrebbero essere adottati (diffida accertativi per crediti patrimoniali, disposizioni, prescrizioni e verbale di contestazione delle violazioni al Codice della strada).

L'ultima pagina prevista contiene dettagliate notizie in ordine agli esiti dell'accertamento ispettivo ed alle prove reperite durante l'accesso, con l'espresso avvertimento, come detto prima, che non saranno indicate "le fonti di prova che attengono ad attività investigative di natura penale per le quali, in quanto atti intimamente connessi ad attività istruttoria penale, risulta applicabile l'art. 329 c.p.p."; in particolare dovranno essere adeguatamente motivate le conclusioni finali alle quali perviene l'ispettore verbalizzante, non solo nel rispetto dell'obbligo di motivazione espressa del provvedimento amministrativo, ma soprattutto nella necessità di motivare in maniera coerente e logica le risultanze dell'accesso ispettivo.

Il verbale unico si conclusivo si presenta poi con una serie di "Sezioni" allegate (identificate con la numerazione dalla I alla IV), che devono essere assemblate e ricomposte all'interno del verbale unico in base alle caratteristiche concrete e specifiche della singola ispezione ed in considerazione degli illeciti che si sono rilevati ovvero delle inadempienze o inosservanze contestate.

Gli allegati al verbale sono i seguenti:

1. SEZIONE I/A: DIFFIDA/NOTIFICAZIONE DI ILLECITO AMMINISTRATIVO

In tale sezione è contenuta l'elencazione delle violazioni ritenute sanabili per le quali l'ispettore deve attivare il provvedimento di diffida con l'avvertenza che, qualora non si ottemperi entro il termine stabilito nel verbale, le violazioni riscontrate si considerano notificate ai sensi dell'art. 14 della legge n. 689/1981.

Dovranno essere poi fornite tali indicazioni:

-          le generalità del trasgressore (o dei trasgressori) e degli eventuali obbligati solidali,

-          le eventuali dichiarazioni relative alle violazioni accertate, fornite dai soggetti presenti durante l'ispezione,

-          la somma da pagare, qualora la diffida sia ottemperata,

-          la sanzione amministrativa da pagare, qualora, al contrario, il datore di lavoro non abbia adempiuto alla diffida impartita.

1. SEZIONE I/B: DIFFIDA ORA PER ALLORA E AMMISSIONE AL PAGAMENTO IN MISURA MINIMA

Le indicazioni contenute in questa Sezione sono le medesime di quelle individuate per la compilazione della Sezione I/A: la diffida ora per allora verrà attivata dall'ispettore nel caso di violazioni spontaneamente sanate dal datore di lavoro prima dell'accertamento dell'organo di vigilanza.

1. SEZIONE II: NOTIFICAZIONE DI ILLECITO AMMINISTRATIVO

 Tale Sezione deve essere compilata nel caso di violazioni non sanabili per le quali, pertanto, deve essere attivato il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative ed il verbale va notificato, di conseguenza, all'autore degli illeciti (trasgressore) e agli eventuali obbligati in solido.

1. SEZIONE III: STRUMENTI DI TUTELA

Vengono qui richiamati gli istituti previsti a difesa del datore di lavoro avverso il verbale.

1. SEZIONE IV: PROCEDURA DI NOTIFICA

In tale Sezione è contenuto uno schema di riepilogo dei diversi adempimenti relativi alla notificazione dell'atto al trasgressore, autore dell'illecito e agli eventuali obbligati in solido